Года два назад в области работала большая комиссия представителя президента в Дальневосточном федеральном округе. Проверяли все сферы деятельности, в том числе соответствие федеральному законодательству областных законов и нормативно-правовой базы муниципальных образований. Один из выводов, в частности, звучал примерно так: местное самоуправление в области по сути отсутствует. Прописанное в Конституции, закрепленное в Европейской хартии, установленное законодательством, оно явно не приживается в России. Исполнительная власть на всех уровнях его откровенно недолюбливает. И в нашей островной области тоже. А нам с вами на фоне экономических, политических, финансовых катаклизмов некогда было задасться вопросом: так что же такое местное самоуправление, в условиях которого мы уже многие годы мыкаемся? Теоретически все согласны, что у граждан должно быть право участвовать в управлении государственными делами, что органы местного самоуправления есть главная основа любого демократического строя. А на деле?

Как у них?

В столице штата Вашингтон Олимпии (недалеко от Сиэтла) была запланирована встреча с губернатором. Местный капитолий встретил благоуханием ухоженных клумб и распахнутыми дверями. Никаких тебе заборов, шлагбаумов, полицейских на входе, проверок документов. В коридорах под стеклом и на стендах представлены, видимо, важные экспонаты из истории штата. Что-то вроде маленького музея. Дверь в рабочий кабинет губернатора - настежь. В нем и проходила наша беседа, которую нарушила вошедшая делегация старушек с бумажными коробками, устроившихся здесь же, за столом заседаний. Губернатор, поздоровавшись, продолжил разговор. Впрочем, нас волновал уже другой вопрос: что за бабульки ворвались и по-хозяйски завладели кабинетом первого руководителя? Все оказалось просто. В штате был установлен то ли транспортный налог, то ли налог на покупку автомобиля, который не устраивал большинство жителей - слишком высок. Группа граждан выступила инициатором сбора подписей для внесения предложений о снижении размеров платежа. Весь механизм таких инициатив и их реализация утверждены законодательством штата, и бабулечки пришли подсчитать, хватит ли собранных ими подписных листов, чтобы отменить или уменьшить налог.

- Хватит наверняка, - сказал сопровождающий чиновник.

- А как же власть реагирует на такое своевольство? - ахнули мы.

Чиновник непонимающе уставился на нас и попросил переводчика повторить вопрос. Подумав немного, ответил: "Да нормально".

Мыслимо ли такое у нас? Представьте себе, что, объединившись, мы добиваемся отмены установленной законом Сахалинской области ставки транспортного налога. Фантастика!

А у нас так…

"Местное самоуправление на Сахалине есть! И не по указке сверху, а по инициативе снизу. Как прописано в Конституции: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения…"

Так жизнеутверждающе писала газета об инициативе мицулевцев, которые решили присоединиться к областному центру. Но рано обрадовались. Они провели сход, создали инициативную группу по проведению местного референдума, Анивское районное Собрание назначило дату голосования по изменению территориальных границ муниципального образования "Анивский район" в селе Мицулевке. Осталось дождаться, когда прецедент будет создан, и спеть оду местному самоуправлению на Сахалине. Не тут-то было! Не будем вдаваться в подробности юридической казуистики. Обнаружив в предстоящей процедуре какие-то несоответствия законам, прокурор района внес протест на решение депутатов, и оно отменено. В общем, референдума не будет. И действительно, ишь чего захотели: самостоятельно решать, к какому им муниципальному образованию принадлежать. Им, видите ли, удобней жить в составе Южно-Сахалинска. Мы-то знаем, что за территориальными преобразованиями стоит много разных-разных интересов - личных, финансовых, политических… Разве можно такой процесс пускать на самотек? Дай волю, начнут отделяться-присоединяться по всей стране. Как сказал один чиновник районного масштаба: "Да бросьте вы в игрушки играть. Как скажут наверху, так и будет". Там - на самом верху - приняли такой закон, что провести референдум пока никому не удается. И вряд ли без воли и желания властвующих удастся. Здесь - на нашем верху - с удовлетворением следят за соблюдением нужной им законности, не позволяя народу возомнить свободу.

Местное самоуправление, осуществляемое гражданами путем референдума, в Мицулевке тихо скончалось, не успев родиться.

Бесконечная реформа

Так что у нас нового в местном самоуправлении? По большому счету - ничего. Мы находимся в состоянии реформы. Затяжной, невразумительной, далекой от народа и мало ему понятной. В этом году будем отмечать 15 лет со дня провозглашения в стране местного самоуправления как института публичного народовластия. Это если вести отсчет не от Советов народных депутатов, которые долгие годы "властвовали" от народа и за народ. Речь идет о законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", принятом Верховным Советом СССР в 1990 году. Было много попыток внедрить местное самоуправление в массы. Положения о нем закреплены в Конституции 1993 года, после длительной подготовки в 1995 году принят закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". По сложившейся политической традиции каждый закон или сколько-нибудь значимый для страны документ на момент принятия является у нас "судьбоносным, революционным, единственно правильным" и т. д. Однако быстро выясняется, что на самом деле он плох, требует доработки, "концептуально" неверен. Целые институты, зачастую те же, что и прежде, засучив рукава, меняют концепцию, приводят в соответствие, ищут новые пути… Набор общих поднадоевших с коммунистических времен штампов можно продолжать бесконечно. Такая же участь постигла и закон "Об общих принципах…". Буквально через несколько лет выяснилось, что он совсем не годится для нашей страны, и мы сделаем другой - лучше, умнее, краше... Целая армия чиновников, депутатов, ученых принялась за работу над его новой редакцией. Сколько бумаги изведено, разработано поправок, совещаний-семинаров проведено! Командующий этой несметной армией трудящихся над проектом судьбоносного закона, бывший заместитель главы администрации президента Дмитрий Козак, уже давно брошен на новый фронт - он разруливает ситуацию на Северном Кавказе, будучи представителем президента в Южном федеральном округе. Но закон в новой редакции принят, по некоторым позициям уже действует, а с будущего года начнет работать в полную силу. Жаль только, что уже сейчас специалисты находят в нем кучу недоработок, он требует поправок, некоторые его положения можно толковать абсолютно по-разному, и вопросов на местах, в тех самых муниципальных образованиях, где он должен обрести свое жизнеспособное начало, возникает огромное количество.

Одна из поставленных при разработке новых общих принципов местного самоуправления задач - разграничить полномочия между уровнями власти и обеспечить их стабильное финансирование. Задача глобальная, требующая огромной законодательной работы, которую активно в последнее время проводили президент, правительство и обе палаты Федерального собрания. Вносили изменения в Бюджетный, Налоговый кодексы, убеждая себя и нас, что есть, есть (!) разумный бюджетный федерализм, способный на деле обеспечить россиянам их конституционные права и социальные гарантии. Вносили изменения в великое множество законов (вспомните знаменитый 122-й). Но то, о чем так долго говорили демократы, депутаты, правители, не свершилось. В ином случае бюджетники вовремя получали бы зарплату, и волна негодования не захлестнула бы льготников, разделенных по непонятным для них принципам. Опять их концепция не слилась с нашей жизнью. Неудивительно. По данным Минфина, суммарные налоговые и неналоговые поступления в местные бюджеты составят в 2005 году приблизительно 500 млрд. рублей. В то же время за муниципальными образованиями закреплены обязательства "стоимостью" в 1 трлн. рублей. Это - один из аспектов нового закона в действии. Или в бездействии.

Есть ли шансы, что на следующий год после вступления его в силу в полном объеме ситуация в межбюджетных отношениях обретет долгожданный паритет? Судя по тому, как "делили" между Федерацией и регионами льготы, они невелики.

В целом же в рамках реформы сделать предстоит много. Перечень мероприятий только по вопросам правового регулирования в области местного самоуправления велик. Работа уже началась. В принципе, уже можно приступать к работе над ошибками. Это предлагает сделать областная прокуратура, внеся протест на областной закон, в котором всем 19 муниципальным образованиям определен статус городских округов. Вопрос до сих пор открыт. Не отличался качеством другой закон - об изменении сроков полномочий органов местного самоуправления. В Анивском районе, например, продлили полномочия главе муниципального образования - мэру района, в то время как согласно Уставу мэр является главой администрации. Исправлять свою ошибку в области не торопились, пришлось районному Собранию своим решением продлять полномочия действующему главе администрации, что в общем-то тоже имеет основания для юридических раздумий.

В скором времени будут приводить в соответствие с новым законодательством уставы и нормативно-правовую базу муниципальных образований. В Южно-Сахалинске эта работа идет полным ходом. Проект Устава опубликован в СМИ, размещен на сайте, обсуждается в околовластных общественных организациях, на улице Ленина даже растяжка появилась, призывающая вносить поправки в документ. А что же народ? Каким он хочет видеть местное самоуправление, структуру его органов, территориальное устройство, принципы публичности власти? Он безмолвствует. И не только потому, что инертен. Просто по опыту знает - власть и законы находятся на другой от него параллели. Поэтому не интересны в принципе. От их бесполезности в обустройстве собственной жизни. От неверия.

Выбирать или назначать?

Итак, печальный опыт мицулевцев показал, что осуществление местного самоуправления путем референдума нам заказано. Но есть и другие формы, закрепленные в Конституции. В частности, выборы. Судя по сгущающимся тучам на областном политическом небосклоне, и этого права мы можем лишиться. Нет, депутатов мы по-прежнему будем избирать всенародно, как того требует закон. А как быть с главами муниципальных образований? Каков их статус? Глава местного самоуправления является высшим должностным лицом и в Уставе должен быть наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с федеральным законом он может избираться из состава представительного органа и в этом случае становится его председателем. Или избирается на муниципальных выборах и либо руководит Собранием депутатов, являясь его председателем, либо возглавляет местную администрацию, но не может быть одновременно председателем представительного органа и главой администрации. В связи с тем, что в нашей области все муниципальные образования стали городскими округами, в последнем случае глава муниципального образования - глава администрации - мэр - одно и то же наименование высшего должностного лица (закон "О наименовании органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области"). Есть еще один вариант: глава местной администрации (руководитель исполнительно-распорядительного органа) назначается по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Областная администрация именно ему отдает явное предпочтение. В одном из своих выступлений в СМИ вице-губернатор Георгий Карлов поясняет: "Так легче и эффективнее контролировать деятельность исполнительной власти на местах. …Практика подобная у нас уже есть, и не нужно обращать свои взоры за границу. Когда у нас начинают ссылаться на Европейскую хартию или опыт Америки - это слишком умозрительно. И далеко. А у нас уже восемь лет в Курильском районе на Итурупе работает, и вполне достойно, мэр, назначенный районным Собранием. Из всех курильских районов этот единственный, который является донором областного бюджета". Не хочу обидеть курильского мэра, но рассказывать сказки о влиянии особенностей структуры органов местного самоуправления на состояние местного бюджета нам не надо. Мы их в свое время наслушались. Это примерно то же, что и взаимосвязь между назначением губернаторов и постбеслановским терроризмом. Ну и о том, как живут люди на Курилах, мы тоже знаем. Умозрительно.

В отношении назначенных мэров, разъясняет вице-губернатор, в случае неисполнения или недолжного исполнения возложенных на них обязанностей Собрание принимает решение: либо прекратить досрочно его деятельность, либо применить к нему финансовые и другие санкции. "Это как в любом акционерном обществе современного мира, когда акционеры нанимают менеджера для обеспечения планомерной работы этого предприятия и получения максимальной прибыли". Ну, в части получения прибыли в большинстве наших дотационных муниципальных образований говорить все же, наверно, пока рановато: нет на то ни экономических предпосылок, ни светлых перспектив в межбюджетных отношениях. Условия досрочного прекращения полномочий строго оговорены законом и как воспитательная мера вряд ли реализуемы. Отрешить от должности как избранного, так и назначенного мэра можно только на основании решения суда. Расторжение контракта тоже возможно лишь в судебном порядке (если стороны не достигнут соглашения). Кроме того, контракт, по сути, не более чем срочный трудовой договор. Что подразумевается под финансовыми санкциями в случае плохой работы, и вовсе понять трудно. Штраф, что ли, депутаты наложат? Зарплаты лишат? Или премии? Последнее возможно, но и то только в том случае, если основания будут четко прописаны в договоре.

Если же обобщить аргументы сторонников назначения, они выглядят примерно так. Первое: назначение обойдется дешевле выборов. Но в большинстве муниципальных образований выборы депутатов и глав муниципальных образований, являющихся главами администраций, проходят одновременно. Сэкономить можно разве что на печатании бюллетеней. Серьезным такой довод назвать нельзя. Второе: с назначенным нерадивым мэром, бесталанным управленцем, можно легко расстаться, расторгнув контракт.

Полноте, как мы не видели отозванным ни одного всенародно избранного мэра, так не увидим уволенным назначенного депутатами. Здесь мы с вами ничего не выигрываем. При этом увеличивается вероятность конфликтных ситуаций. Избранный мэр при самом плохеньком бюджете изо всех сил старается, например, выплатить зарплату бюджетникам или улучшить водоснабжение: ведь обещал в ходе выборов. Назначенный вправе сказать: уважаемые депутаты, вы утвердили бюджет с реальным дефицитом, скажем, в 70 процентов, и зарплата в нем предусмотрена только на две трети от потребности, поэтому с меня взятки гладки. А пока наши паны будут вести разборки между собой, проходить, например, в судебном порядке процедуру расторжения контракта, мы останемся без чубов, а срок их полномочий закончится.

По большому счету нам разницы нет: хрен редьки не слаще. А вот областной власти есть над чем задуматься. Задействовать так называемый административный ресурс ей придется и в том, и в ином случае. Но на выборах он более затратен, а главное, не всегда предсказуем. Нет-нет да и случаются сбои - своевольный народ не поддерживает нужные кандидатуры. Совладать же с депутатским корпусом куда проще…

Отказавшись от выборов, мы в принципе отказываемся от одной из последних форм осуществления местного самоуправления. Если же рассматривать процесс в государственном масштабе на фоне строительства вертикали власти, ужесточения политики в целом, мы лишаемся одной из немногих возможностей влиять на местную власть хотя бы во время выборов. Поэтому есть смысл попросить депутатов представительных органов, которым предстоит утверждать уставы: сохраните нам право выбирать, оставьте чуть-чуть демократии. Не душите ее снизу - с этим бесцеремонно справляются сверху.

Все новое - до неприличной степени старое

"…Установить, что основными направлениями государственной политики в области местного самоуправления… являются: завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления; создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления.

…Правительству РФ …определить в 3-месячный срок порядок расчета и передачи из федерального бюджета органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления ими отдельных полномочий Российской Федерации…"

Я процитировала указ президента от 11 июня 1997 года "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации".

Реформа продолжается.

Наталья БОНДАРЕВА, депутат Анивского районного Собрания, Газета «Южно-Сахалинск сегодня».

10 февраля 2005г.